近年来，因城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾，已成为影响我国工业化、城镇化进程和社会稳定的突出问题之一，有关“强迁”、“钉子户”的报道比比皆是，成为人们热议的话题。曾经发生的一桩桩中国式拆迁悲剧，令国有土地房屋征收补偿立法备受全社会高度关注。2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）公布和施行，其中一个显著变化就是删除了旧有条例中令人敏感的“拆迁”，取而代之“征收”、“搬迁”。透过这一个词的改动，可以看出新条例更加突出房屋征收和补偿的规范、公平、合理。新条例宣告了野蛮暴力拆迁的终结，开启了公平补偿、阳光征收的序幕。

拆迁立法始末

我国的城市房屋拆迁制度始于上世纪90年代。1991年6月1日，国务院发布我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，以配套当时的《城市规划法》。2001年6月7日，国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，并于当年7月1日起实施。修改后的条例，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。

2007年3月16日，《物权法》出台。该法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”

2007年8月30日，《城市房地产管理法修正案》通过。其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

2009年12月7日，北京大学法学院姜明安等五教授将一份名为《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》的材料提交全国人大常委会。他们认为，2001年颁布、施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，建议修改《》。

2009年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大五名教授在内的民法、行政法方面的专家对《城市房屋拆迁管理条例》修改工作的意见。2010年1月20日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。2010年1月29日，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见。这一程序于2月12日结束。

2010年12月15日下午，《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》出炉。

2011年1月19日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。会议决定，该条例草案经进一步修改后，由国务院公布施行。

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布布施行。

一、房屋征收引入公开征求意见和听证会制度

征收程序是规范政府征收行为，维护被征收人合法权益，促使政府做好群众工作的重要保障。新条例规定征收补偿方案应征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合新条例规定的，应当组织听证会并修改方案，不但要听取被征收人的意见，还要听取被征收人以外的公众的意见，以求实质加大更广泛公众在征收程序中的参与程度。（涉及主要条款第十条、十一条）

二、征收前进行维稳评估

政府是房屋征收与补偿的主体，禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计。（（涉及主要条款第十二条、二十七条、二十九条）

三、明确征收补偿标准，首次规定对被征收人的奖励补助

从实践来看，因征收与拆迁所引发的各种矛盾，大多体现在征收补偿的标准和补偿的公平性方面。新条例针对实践中存在的主要矛盾，集中就补偿制度作了重大完善。新条例明确了征收的补偿标准，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。以市场价格作为补偿标准，就使得被征收人的基本利益得到保障。被征收人在要求补偿时，可以选择货币补偿或者产权调换，充分尊重被征收人的选择权。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。除此之外，新条例还首次规定了对被征收人的奖励和补助，规定市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

（涉及主要条款第十七条、十八条、十九条、二十一条）

四：征收范围确定后，“违建”不予补偿

针对一些地方存在的房屋征收前“突击”改扩建、以期获得更多补偿的现象，新条例给出了明确规定，“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”以杜绝此类投机取巧、侵占公共利益的非法行为。

新条例还规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

（涉及主要条款第十六条、二十四条）

五：先补偿后搬迁

先补偿后搬迁，是我国房屋征收制度的又一大进步，明确补偿与搬迁顺序，不允许先拆迁后补偿。新条例明确规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。否则应依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（涉及主要条款第二十七条、三十一条）

六：行政强拆彻底退场

为了加强对征收行为的制约，减少在征收与补偿中的矛盾，新条例取消了行政强制拆迁，规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书则应当“附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料”。 而按照此前的拆迁条例规定，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。这一变化首先保证了被征收人的合法权益，维护了社会的稳定；其次使得行政机关从强制执行中解脱出来，有利于征收双方的关系平等化。

（涉及主要条款第二十八条）

七、明确公共利益范围

新条例规定，因国防、外交需要和由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫体、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要以及保障性安居工程建设、旧城区改建需要可以实行房屋征收。为了加强规划的调控作用，根据新条例的规定，确需征收房屋的各项建设活动都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并要求制订规划应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

（涉及主要条款第八条）